现代政府应急管理讲座提纲

　　政府应急管理，在经济发达国家已经有了较好的发展，如在美国，政府已经设有完善的组织机构，已有60多所大学开设应急管理课程，从业人员都须经培训考核合格后持证上岗，志愿者队伍庞大而且管理规范。但在我国，目前刚刚起步，但发展很快。

一、有关突发事件

（一）突发事件： 是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
1、种类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
2、级别划分：按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。
3、特点：发生的不确定性；发展的不确定性；时间的紧迫性；社会危害性。
4、容易引发次生灾害事件：一般情况下，突发事件都会伴有程度不同的次生灾害事件。
5、突发事件无时不在，无处不在。

　　根据世界发展进程规律，在国家和地区人均GDP处于500美元至3000美元的阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也往往是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的关键时期。我国的人均GDP已达到1000美元，这表明我国在社会发展序列谱上恰好对应着这一历史阶段。所以，我国突发事件频发，形势严峻。

　　以安全生产事故为例：去年,全世界产煤约50亿吨，事故死亡约8000人，我国产煤占全世界总量的35%，而死亡人数占了全世界总量的近80%，平均每生产百万吨煤就有近3名矿工遇难。
　　
　　又以交通事故为例：2006年，我市万车死亡率9.45，全国6.20，广东省5.90，北京4.78，上海5.78，英国1,日本1.3，德国1.4，美国1.9。

　　在社会事件中，因劳资纠纷、城市改造等引起的群体性事件时有发生；恶性刑事案件、治安案件也在高位态势；受国际形势影响，我国面临的反恐形势空前严峻。

　　这都说明突发事件就在我们身边，它已经成为“非常态中的常态”，我们都应具有随时随地准备应急的意识。正象罗伯特•希斯在《危机管理》一书中所说的那样：危机无时不在，无处不在。

　　我们每个人，无论是谁，在生活中都会至少遭遇过一次紧急情境。一幢房屋，会受到大风的袭击、地震的摇撼，也会遭至大火或水淹。汽车也罢，飞机也罢，轮船也罢，都会发生不测事故，让人难以预料。开展经营，又会遭到自然灾害、蓄意破坏、意外事件、商务变动等等，各种情况让人应接不暇，猝不及防。社会之中，火灾、风暴、地震、洪水等自然灾害虎视眈眈，威胁着人身安全。天灾之外，更有人祸：突发事件、恐怖事件、疾病传播、环境恶化……可谓此起彼伏。更甚者，我们无论在家里、社区里、在大街上或其他公共场所，都有可能遭到不法之徒的伤害和侵袭。

　　对于个人而言，生老病死和盛衰沉浮，人皆有之，无一可免。所有这些，都会使得我们危机四伏。因此，我们都需要学会必要的技能以应对各种突发事件。
 
（二）危机就是转机：应急处置能力直接影响着政府及其领导人的形象。

　　 从政府公务员的角度来看，从广义来讲，我们的工作任务就是如何防止突发事件的发生，减少突发事件的发生，如何准备好突发事件的发生，有效应对突发事件的发生，以及如何从紧急状态中恢复常态，等等。

　　从政府的角度，为公众提供突发事件服务是政府的基本职责，也是其存在的必要基础条件，对现代政府更是如此。也正因如此，危机就是转机，应急能力直接影响着政府及其领导人的形象。例如，2000年8月“库尔斯克号”核潜艇失事，俄罗斯总统普京因对此“反应迟缓”（约5天时间）而引起广泛不满，其支持率比前一个月跌了近10点，到了他执政期间的低谷；相反，普京在处置“人质事件”以及“摇滚乐爆炸”事件中的出色表现又使其支持度节节攀升；2001年2月，日本“爱媛”号渔业实习船沉没，时任日本首相的森喜朗得知这一消息却继续打高尔夫，其民意支持度跌到不足8％，创下日本首相民意支持度最低点的纪录，并成了他首相生涯的休止符；相反，美国总统布什和纽约市长朱利安尼在9.11恐怖袭击事件响应中的表现赢得全美和全球领导人的称赞。这次四川汶川“5.12”大地震中，我国领导人反应迅速，胡锦涛总书记多次亲临灾区视察；温家宝总理在震后4个小时内就赶赴震区，亲自在灾区一线指挥抗震救灾，随后又多次冒险前往视察，赢得国内外一致好评。

二、应急管理内容

（一）《中华人民共和国突发事件应对法》第二条规定：“突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。”从应急管理理论来看，应急管理应包括四个部分的内容：
1、减缓(Mitigation)(预防)，即预防和减少突发事件的发生，或缓解突发事件的发生。
2、准备(Preparation)，由于突发事件不可能避免，所以要做好各种准备工作，如政府各部门制定各种预案并组织演练、出台相关法律法规、对从业人员及市民进行培训、准备各种物资等。
3、响应（Response）(应急处置)，是指响应主体对突发事件进行的反应和控制。从社会效果上讲，响应环节最能体现政府的价值。所以无论国内还是国外，对这一环节都非常重视。今天交流的重点也是这一环节。
4、恢复(Recovery)，从非常态到常态的过程，是灾后恢复和救济。
这四个环节相互联系，不可分割。

（二）突发事件响应的理论分析
1、突发事件响应的特点
（1）“拥挤性”：是指由于公共服务需求量在短时间内的急剧增加而超出了政府等公共部门公共服务的供给“容量”。
（2）“政府失效性”：即由于政府公共资源有限、空间分布密度不高而对某些突发事件不能有效响应，使“消费者”不能及时得到相应服务而产生损失。

　　美国参议员罗布特·埃克斯曾经说过：“突发事件的第一个反应者可能不是警察或消防人员，或许是当事人或目击者。” 所以，有效处置各类突发事件必须依靠全社会的积极参与。

2、突发事件响应的理论指导
　　危机管理理论：危机管理对突发事件响应的基本要求有三个方面的内容：一是如何获得更多的用于决策的信息；二是如何缩短响应时间；三是如何降低突发事件带来的资源损失或消耗。

3、衡量突发事件响应的两个指标
（1）响应时间：从突发事件的角度来看，响应时间是指从突发事件发生到得到有效控制所用的时间。
（2）响应品质：响应品质是指响应主体处置突发事件的质量，是政府“公平、公正、责任”等在突发事件服务中的外现。

（三）突发事件响应过程分析
1、突发事件响应中的信息互动模型
　　根据角色的不同，突发事件响应中的群体可以分为三类：一是利益相关者群体；二是决策群体；三是执行群体。三者可以随时相互转化。突发事件的响应过程，实质上就是相关信息的互动过程，即关于突发事件的信息在三个群体及其内部成员之间由不对称到对称，又由新的不对称到新的对称的循环往复。这里有两个要素：一是信息要素，也就是说无论是谁，首先要掌握所需要的相关信息；二是互动，相关信息必须尽快传递给相关人员。

2、突发事件响应中的信息来源
　　信息源主要包括当事人报警信息、旁观者报警信息、技术监控报警（预警）信息、资源信息、媒体信息、预案信息、协作信息、执行者信息和决策者信息等来源。

3、突发事件响应中的决策（信息处理）
（1）科学决策；（2）预案决策；（3）紧急决策；（4）主观决策。在突发事件响应中，理想的是科学决策，应避免的是主观决策，需转化的是紧急决策，实用且可行的是预案决策。

4、突发事件响应中的信息执行
（1）决策部门的权威性；（2）执行人员的专业化；（3）处置过程中分工的明确性；（4）检查监督的严格性。

三、国外应急管理情况简介
　　突发事件响应是政府的基本职责。随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，人们对安全的需求越来越高。为了满足这种现实需求，世界各发达国家都相继建立了应急管理机构，对应急进行系统管理，即一方面对灾害事故进行预防和准备，另一方面进行高效响应。

（一）美国的应急管理工作情况

1、严密的组织体系：美国联邦应急管理署（FEMA）。
　　美国联邦应急管理署（FEMA）被认为是世界上最有效的应急管理系统。它是一个总的协调管理部门，能够在突发事件发生后协调全国各部门跨机构跨地域统一行动。该部门成立于1979年，“9.11”事件后被纳入新成立的美国国土安全部。卡特里娜飓风后，布什总统于2006年签署了《后卡特里娜应急管理改革法》，将该部门提升到在紧急状态下能直接对总统负责的地位。目前，它的总部设在华盛顿，在全国各地设有12个区域机构，还有应急操作中心以及FEMA训练中心，年资金预算80.2亿美元，拥有2600多名全职员工和4500名后备支持人员。这保证了该机构在没有紧急事件时不被边缘化。其下属灾害医疗小组、城市搜救队、激动紧急支援小组和灾后埋葬行动反应小组等都有正规的培训和训练。

2、完备的法律法规和公共政策。如美国在总体上有作为基本法的“联邦响应计划”（FRP），也有针对国内恐怖主义的运作纲要，对重特大突发事件的响应有《紧急状态法》等；对日常的一般突发事件从报警、接警、出警、处警等都有相应的法律规定。

3、训练有素的搜救队伍：城市搜救队（US&R：Urban Search & Rescue）。美国联邦应急管理署下辖一个城市搜救队，该搜救队由遍布全国的28个高级特工队组成，这些特工队由当地的应急管理部门或消防部门管理，时刻准备参与重特大突发事件的响应。特工队员具有娴熟的技能，装备有先进的工具和设备，接到通知的6个小时内就可做好到达全国的任何地区的准备，而且在没有外界支持的情况下能够独立工作72小时。例如，纽约市城市搜救队被称为NY-TF1，由纽约市应急管理办公室直接管理，特工成员约210名，主要是警察和消防人员。

4、庞大成熟的志愿者队伍：美国联邦应急管理署有符合参加应急救援行动标准的志愿者4000余人，志愿医护人员1万余人。
　　此外，各州、地方县市都有自己的应急志愿者队伍，他们都由当地的应急管理办公室管理。这些志愿者都事先与管理部门签订协议，并经培训和考试合格后持证上岗。所以他们对志愿者的管理已很规范，志愿者的专业化程度也比较高。以社区应急队 (CERT：Community Emergency Response Team)为例：它由一个居住在同一社区的志愿者组成，成员经过专门的25小时的培训，如灭火器的使用、医疗急救等。 通常情况下，紧急服务人员都是经过良好训练并装备精良的响应人员。在重特大灾害中，可能会由于通信中断、道路不通等原因而使居民不能及时得到救助，这时，社区应急队就会自发地组织起来，救护人们的生命和财产。在没有突发事件的日常生活中，社区应急队从事重要的灾害准备工作，举办诸如教育居民和社区内的商业主可能遇到的突发事件及应对措施。

5、充分的应急准备：一是信息网络的准备。政府网、无线通信网、商业信息网、移动数据中心、资源管理系统、事故管理系统、公共部门——私人部门信息网等。二是家庭准备。例如，《纽约市应急指南》——您的头脑中应有什么样的应急方案，您的手中应有什么样的携带物品，您的家中应备有哪些应急物品，如何撤离、如何就地躲避，何时拨打911紧急求助电话，何时拨打311非紧急电话，如何查询相关突发事件信息，当发生天灾、地震、建筑物倒塌或爆炸、危险物品或化学品泄漏、恐怖袭击、停电、在地铁中发生突发事件等应如何应对，如何成为义工，如何捐助等，作了详细介绍。

　　正是因为这样，2001年“9.11”恐怖袭击和2002年的东部大停电事件中，大大降低了损失。
　　
　　案例：纽约市政府对大停电的响应
　　2002年8月14日，美国东部地区及加拿大部分地区发生大面积停电。纽约市政府对大停电事件的应对，受到各界好评。纽约市政府至少在以下三方面表现突出：

　　一是迅速启动应急计划。事故发生后，纽约市应急管理办公室立即启动紧急行动中心，协调警察、消防、医疗、环卫等部门进行救灾抢险。据报道，8月14日发生停电后，几分钟内纽约市警察局就启动紧急应变计划，增派警力上街巡逻，纽约市3.6万名警察每个人事先都知道要到哪里报到，因此没有任何重要地段出现警力不足。

　　二是信息的公布透明及时。纽约市政府对事故反应迅速，市长布隆伯格在停电后半个多小时就举行了新闻发布会，及时通过电台广播向市民公布有关信息，消除市民认为可能发生恐怖袭击的疑虑。此后，他还多次通过电台指导民众如何应对这一突发事件，使民众有了主心骨，这对稳定民心起了极大作用。

　　三是作为紧急状态下民众和政府联系的纽带，纽约市911应急电话系统和311便民电话系统在救援行动中始终保持畅通，为险情的及时排除提供了保障。事故发生后，负责为纽约市提供911和311服务的电信公司迅速启动备用电源，全力保证这两个系统的正常运转。正是通过这两个系统，纽约市警察、消防和卫生部门在14日和15日两天内对15万次求救电话作了响应，相关行动包括800多次的电梯救援。

　　而从社会的角度来看：纽约人在这场危机中表现出的良好素质成为断电危机中的一大“亮点”，也成为危机过后人们谈论的焦点。许多市民自发在路口指挥交通，一些店家免费向行人提供冰激凌，开车互相礼让，地铁的乘客在地铁工作人员的带领下，历经一个多小时，有序地撤离地下隧道，没有发生拥挤践踏事件。

（二）日本的应急管理体系
　　众所周知，日本是个地震、火山、台风、洪水等多灾害的国家，其防灾减灾体系相当发达。从20世纪90年代中期开始，日本在原来的防灾管理体系上，建立了综合性的国家应急管理体系。应急管理成为国家和地方政府提供公共服务和判断政绩的一个重要内容。其主要特点如下：
（1）把防灾减灾工作上升到国家危机的层面，形成日常行政管理、应急管理、大规模的灾害管理的一整套管理制度；
（2）把应急管理工作作为政府行政改革和考核政府绩效的一个重要内容，加强行政长官的指挥能力、现场办公能力、部门之间携手合作以及资源、技术整合的能力；
（3）改变以政府为单一中心的救灾体系，提出以行政、居民、民间企业、非政府组织、非营利团体、志愿者组织相互合作的“公救”、“共救”、“自救”体系；
（4）加强科学研究，利用高技术建立应急管理信息系统，平时建立部门之间“勤报告”、“多联系”、“快协商”的信息沟通制度；
（5）中央加强以政府应急管理和部门协调为主要内容的每年一度的防灾训练。地方也根据当地的具体情况（多发灾种）加强防灾训练，特别是跨行政区的协同防灾训练。
总而言之，日本国家应急管理从组织到法律法规都相当到位，政府各部门的应急管理已经综合化和系统化了。

四、政府应如何做好应急管理工作
（一）事前（即减缓和准备阶段）
　　应急管理的核心理念是：没有危机事件发生的管理，才是有效的危机管理。因为只要有突发事件发生，就有生命财产损失。古代名医扁雀的故事；《黄帝内经》里讲的不是如何治病，而是如何不得病，说明我们要尽量预防突发事件的发生，应该把力量放在预防阶段上。

1、提高应急意识，从源头上减少突发事件的发生
　　应急管理工作是一个环环相扣的系统工程，政府要将应急管理工作纳入国民经济发展的总体规划中，一是减少“天灾”突发事件造成的人们经济和财产的损失；二是从源头上减少“人祸”突发事件的发生。在城市建设中，城中村的“握手楼”存在较大的安全隐患；将建筑物建在低洼地带或山坡上；环境污染，象太湖的水藻的产生。社会事件中的群体性事件，这两年比较大的群体性事件明显减少，主要原因一是从政策源头上予以预防，二是做群众工作的方法和技巧上有所改善。

2、做好充分的应急准备
　　第一、制定和完善应急管理方面的法律法规，将应急管理纳入法制轨道；

　　新华社纽约2006年1月22日电美国西弗吉尼亚州萨戈煤矿最近发生爆炸，12名矿工不幸遇难。这一事件成为美国各大媒体的头条新闻，因为在美国煤矿业已经多年没有发生过死亡人数超出3人的生产事故。

　　作为世界主要产煤大国之一，美国煤矿业也曾经历过安全事故频发的阶段。19世纪后期到20世纪初期，由于生产技术和管理都比较落后，美国煤矿处于安全事故多发期。1907年，美国煤矿事故死亡人数达3200多人，创下历史最高纪录，其中西弗吉尼亚州一个煤矿发生瓦斯爆炸事故造成360多人死亡。

　　20世纪40年代以来，围绕煤矿安全生产，美国先后制定了10多部法律，安全标准越来越高。比如《矿业安全和卫生法》等，并建立了独立的安全监察部门——矿山安全和卫生署，由劳工部助理部长任局长，对所有矿业生产进行全面和严格的监察。矿山安全和卫生署为联邦机构，与各州、县政府没有从属关系，因而从机制上防止了检查人员与矿主、地方政府形成利益同盟。

　　《矿业安全和卫生法》规定，煤矿安全监察员与煤矿无任何隶属关系，他们必须具备煤矿工程师的资格，每年到安全培训学院轮训一周。任何煤矿发生3人以上的死亡事故，当地的联邦及州政府安全监察员不得参与该事故的调查与处理，而必须由联邦政府从外地调派安全监察员进行事故调查。此外，可能引起伤亡事故和危害矿工健康的严重违规行为责任人，将被追究刑事责任。

　　《矿业安全和卫生法》以及相关配套规章的实施，加上新技术的推广采用，使美国煤矿业生产走上事故低发的新阶段：20世纪前30年，美国煤矿每年平均因事故死亡的有2000多人；到20世纪70年代，年死亡人数下降到千人以下；1990年至2000年，平均百万吨煤人员死亡率为0.0473（我国是5.68）；2004年美国生产煤炭近10亿吨，但煤矿安全事故中总共死亡27人，2005年这一数字更是降低到22人。

　　在日本，也有《矿山安全法》，规定矿主必须防止矿井的塌方、透水、瓦斯爆炸和矿井内火灾等各类事故。一旦发生事故，矿主必须迅速有效地组织救护，并最大限度降低危害。这项法律在颁布后还经过了多次修改完善，现在已经成为日本矿业生产安全的保护神。日本矿业公司在安全问题上的投入最多，所以日本矿井的安全和应急措施可靠有效。日本的煤矿每个季度都要进行模拟安全撤退训练，井下的避难设施中随时都配备必要的设备和物资，即使发生事故，也能及时采取措施，将事故损失降到最低程度。2003年，日本矿工只有14人死亡。

　　值得一提的是，日本的监察机构十分重视安全的超前管理和过程管理。不是事故发生以后再去调查、追究责任，而是事先监督、落实各种防范措施，消灭事故隐患。因此，日本矿山在实施某些特殊的项目时，必须事先制订方案，并报政府安全监督部门批准。在实施过程中，政府安全监督部门的人员现场监督指导，有效地防止了不安全因素的发生和扩大。

　　第二、加强应急知识的宣传培训活动，提高政府和市民的防灾、减灾意识；
　　例如，我市交通事故的万人死亡率较高，如2006年道路交通死亡910人，占各类事故总死亡人数的89%，而死者比例较大的是行人，这与行人的交通安全意识不强有直接关系；台风暴雨来临时，注意防雷电，不要在高压电线下行走等。

　　第三、加强应急知识的宣传培训活动，提高政府和市民的抗灾能力；
　　一是提高市民在灾害中的自救、互救的意识；二是提高市民抗击灾害的技能。据统计，1975年我国唐山大地震中，当时唐山有70万人，90%被埋，5—6万当场死亡，20多万靠自救逃生，20靠互救逃生，外地救援只有2万人；1994年美国加州北瑞吉大地震中，90%以上的救援工作是由旁观者承担的；在火灾事故中，许多是前期处置不当导致火灾不断升级（例如，不会使用灭火器、贪抢财务等），死亡者大多是不会逃生导致的，如被烟熏死、高层跳楼摔死等。

　　第四、提高监测与预警水平；
　　注意搜集灾情、民情信息，及时报告应急管理部门。
　　发现灾害或事件的苗头及时报告。
　　案例：浙江浦江县避让一起特大山体滑坡

　　第五、分门别类地建立指挥官队伍、救援队伍、志愿者队伍；

　　第六、做好应急救援物资装备；

　　第七、建立和完善应急预案体系；

　　第八、建立政府应急管理信息网。

（二）事中（即处置阶段）
1、搜集报送突发事件信息；
2、从社会的角度，社区志愿者要立即组织自救互救，疏导人群，应急避险；
3、从政府的角度，要充分发挥政府的主导作用，立即启动相应的应急预案，明确现场指挥官，作出应急决策（初期为指挥官预案决策，之后为专家集体决策），指挥调度应急人员和应急物资；
4、组织、动员全社会力量（企业、非政府组织、志愿者等）参与应急救援；
5、实时排除和控制次生灾害；
6、充分发挥媒体在应急救援中的舆论导向作用。

　　协助职能救援力量做好具体应急救灾工作。如协助、配合专业救援队伍抢险、救护，协助社区平息谣言，维持社会秩序等。2003年重庆的井喷事件中，因为没有应急志愿者的帮助，导致了不必要的损失；去年我省粤北地区严重冰雪灾害中，许多应急志愿者到灾区送水送粮，传送信息，消除受灾人员的恐慌情绪。

（三）事后（恢复阶段）
1、做好突发事件的宣传工作，消除事件负面影响；
2、为受灾人员进行心理干预辅导；
3、灾后重建。