民政部等九部门联合印发《关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见》

　　2015年8月31日，民政部、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、质检总局、食品药品监管总局9部委（局）联合印发《关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出未来一段时间内全国救灾物资储备体系建设的指导思想、主要目标和任务以及保障措施。《指导意见》围绕救灾物资管理体制机制、储备网络、主体责任、储备方式、调运时效、信息化管理、质量安全以及储备库管理等重要环节，指导各地推动建立符合我国国情的“中央－省－市－县－乡”五级救灾物资储备体系，同时，从加强领导、相互协同和多元参与等方面提出保障措施，明确9部门在体系建设中的具体职责。 

　　我国是世界上遭受自然灾害影响最严重的国家之一。进入21世纪以来，在全球气候变化背景下，我国极端天气气候事件显著增加，中强地震呈活跃态势，灾害风险不断增加，尤其是近十年来重特大自然灾害多发频发、突发连发，防灾减灾救灾工作日益繁重、任务艰巨。面对日益复杂严峻的灾害形势，做好救灾物资储备工作显得尤为重要、尤为紧迫。

　　目前，从中央到地方，各级政府不断健全完善救灾物资储备制度，救灾物资储备网络不断完善，救灾物资品种不断丰富，调运能力明显增强，为有效应对汶川地震、玉树地震、芦山地震、鲁甸地震、舟曲山洪泥石流、“威马逊”超强台风等一系列重特大自然灾害，切实保障受灾群众基本生活发挥了重要支撑作用。在储备布局上，按照“自然灾害发生12小时之内，受灾群众基本生活得到初步救助”的基本要求，民政部在北京、天津、沈阳、哈尔滨、合肥、福州、郑州、武汉、长沙、南宁、重庆、成都、昆明、拉萨、渭南、兰州、格尔木、乌鲁木齐、喀什等地设立19个中央救灾物资储备库，各省（自治区、直辖市）和多灾易灾的地市和县（区）设立了本级救灾物资储备库，“中央－省－市－县”四级储备体系基本建立。在储备品种上，按照党中央、国务院“保障受灾群众有安全住所、有饭吃、有衣穿、有洁净水喝”的总体要求，中央救灾物资从最初的帐篷单类扩充到帐篷类、被服类、装具类3大类14个品种，涵盖受灾群众急需的帐篷、棉衣被、睡袋、折叠床等。对于需求量较大、价值较高、需定制定招、生产周期较长的救灾物资，主要由中央负责储备。地方以实物储备和协议储备的方式存储保质期短、符合当地灾害特点的物资，如内蒙古自治区储备了一定量的蒙古包、南方多个省市储备了毛巾被、秋衣等救灾物资。

　　近年来，民政部多措并举，在提高综合协调效能上狠下工夫：与财政部建立了救灾物资应急采购机制，确保了特别重大自然灾害救灾物资的筹集；与铁路、交通运输等部门及军队建立了应急联动机制，确保救灾物资快速发运。2012年，为加强对救灾物资管理使用，民政部会同财政部出台《中央救灾物资储备管理办法》（2014年重新修订）；为规范救灾物资储备库建设和管理，民政部制定出台《救灾物资储备库建设标准》和《中央救灾物资储备库管理暂行办法》。自2013年起，民政部每年修订印发《自然灾害应急救助物资生产商参考名录》，为地方民政部门采购救灾物资提供参考。2014年，民政部组织实施“民政救灾物资发放全过程管理系统”建设，并在部分储备库进行试点，探索提升救灾物资储备网络化、信息化、智能化管理水平。目前，各级民政、财政、交通运输、铁路等部门及军队建立了救灾物资采购和紧急调运应急联动机制，地方民政部门与有关企业签订了应急供货协议，救灾物资供给和应急调运能力显著增强。

　　当前，我国救灾物资储备体系建设虽已取得一定成效，但与日益复杂严峻的自然灾害形势和社会各界对减灾救灾工作的要求和期待相比，救灾物资储备体系建设还存在一些共性问题，如储备库布局不甚合理、储备方式单一、品种不够丰富、管理手段比较落后、基层储备能力不足等。另外，近年来，基层救灾物资储备库“有库无物”现象相对突出，地方发放的救灾物资中曾暴露出部分产品质量问题。针对这些问题，民政部会同各有关部门进行了认真研究，通过联合出台《指导意见》的形式，对有关问题进行明确和规范，指导各地做好救灾物资储备体系建设各环节工作。

　　《指导意见》着眼救灾物资储备体系建设全过程和各环节工作，强调分级负责、部门协作、社会参与，着力构建“中央－省－市－县－乡”纵向衔接、横向支撑的五级救灾物资储备体系，切实增强抵御和应对自然灾害能力，不断提高自然灾害救助水平，有效保障受灾群众基本生活。主要亮点体现在以下四个方面：

　　一是强化跨部门协作和应急联动机制。在工作实践基础上，《指导意见》首次从政策层面对救灾物资储备体系建设中各有关部门具体职责进行了明确，指导地方进一步健全完善跨部门协作和应急联动机制，包括建立救灾物资储备资金长效保障机制，健全救灾物资应急采购、紧急调运和社会动员机制，完善跨区域救灾物资援助机制，构建有关部门共同参与的救灾物资市场供应和质量安全保障机制等。

　　二是明确落实救灾物资分级储备主体责任。《指导意见》提出中央和地方救灾物资储备按照分级负责、相互协同的原则，合理划分事权范围，做好储备资金预算，落实分级储备责任，科学确定各级救灾物资储备品种及规模，形成以中央储备为核心、省级储备为支撑、市县级储备为依托、乡镇和社区储备为补充的全国救灾物资储备体系。《指导意见》首次提出推动建立符合我国国情的“中央－省－市－县－乡”五级救灾物资储备体系，将储备体系建设延伸到乡镇（街道）一级，推动救灾物资储备下移到基层，最大程度提高救灾物资调运和发放时效，进一步提高救灾工作效能。

　　三是倡导调动社会力量共同参与。《指导意见》提出要完善以政府储备为主、社会储备为辅的救灾物资储备机制，逐步推广协议储备、依托企业代储、生产能力储备和家庭储备等多种方式，将政府物资储备与企业、商业以及家庭储备有机结合，将实物储备与能力储备有机结合，逐步构建多元、完整的救灾物资储备体系。

　　四是强调确保救灾物资质量安全。《指导意见》要求各级民政部门严格遵守救灾物资招投标采购制度，强化质量监督，建立库存救灾物资定期轮换机制，确保救灾物资质量合格、安全、可靠。灾区各级民政、商务、质量监督、食品药品监管等部门要加强协调配合，保障灾区物资的市场供应，确保救灾物资质量安全。《指导意见》还提出要严格落实救灾物资储备库安全管理责任，确保救灾物资储备库及存储物资绝对安全。

　　《指导意见》还对一些问题和细节作了重点说明：

　　一是关于救灾物资储备库建设。各地要根据实际救灾需求，因地制宜，科学评估，统一规划，加强现有资源整合利用，统筹推进各级救灾物资储备库（点）建设，切忌一哄而上、无序建设，避免“有库无用”、“有库无物”等情况发生。　　

　　二是关于救灾物资质量安全保障。地方各级民政、商务、质量监督、食品药品监管等部门要加强协调配合，完善相关应急预案，各司其职，共同做好救灾物资质量安全保障工作。民政部门要严格遵守救灾物资招投标采购制度，规范采购流程，强化质量监督；商务部门负责保障灾区生活必需品市场供应；质量监督部门负责提供有资质的检验机构名单，配合做好救灾物资质量把关检验工作；食品药品监管部门负责指导检验机构做好灾区食品、瓶桶装饮用水、药品等救灾物资质量检验工作。

　　三是关于车辆通行费。经国务院交通运输主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费。重特大自然灾害发生后，各级民政部门要主动与交通运输部门做好协调沟通，按照《收费公路管理条例》有关规定和既定程序，提前做好救灾物资运输车辆免交车辆通行费相关申报工作，确保救灾物资及时高效调拨灾区。

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　　各省、自治区、直辖市民政厅（局）、发展改革委、财政厅（局）、国土资源厅（局）、住房城乡建设厅（局）、交通运输厅（局）、商务厅（局）、质量技术监督局、食品药品监管局，新疆生产建设兵团民政局、发展改革委、财务局、国土资源局、建设局、交通运输局、商务局、质量技术监督局、食品药品监管局：

　　我国是世界上遭受自然灾害影响最严重的国家之一，尤其是近年来重特大自然灾害多发频发、突发连发，救灾工作异常繁重、任务艰巨。加强自然灾害救助物资（以下简称“救灾物资”）储备体系建设，事关受灾群众基本生活保障，事关社会和谐稳定，是自然灾害应急救助体系建设的重要组成部分，也是各级政府依法行政、履行救灾职责的重要保证。目前，我国救灾物资储备体系建设取得较大成效，初步形成“中央－省－市－县”四级救灾物资储备体系，但与日益复杂严峻的灾害形势和社会各界对减灾救灾工作的要求和期待相比，救灾物资储备体系建设还存在一些共性问题，如储备库布局不甚合理、储备方式单一、品种不够丰富、管理手段比较落后、基层储备能力不足等。为全面加强救灾物资储备体系建设，提高国家整体救灾应急保障能力，提出以下指导意见。

一、指导思想

　　全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕以人为本、保障民生、提升效能的要求，以满足新常态下的救灾物资保障需求为核心，秉承科学规划、统筹建设、改革创新的发展思路，坚持分级负责、属地管理、政府主导、社会参与的建设模式，着力构建“中央－省－市－县－乡”纵向衔接、横向支撑的五级救灾物资储备体系，加快形成高效畅通的救灾物资储备调运管理机制，切实增强抵御和应对自然灾害能力，不断提高自然灾害救助水平，有效保障受灾群众基本生活，为维护社会和谐稳定提供强有力支撑。

二、主要目标

　　经各方努力，使我国救灾物资储备能力和管理水平得到全面提升，形成分级管理、反应迅速、布局合理、规模适度、种类齐全、功能完备、保障有力、符合我国国情的“中央－省－市－县－乡”五级救灾物资储备体系；救灾物资储备网络化、信息化、智能化管理水平显著提高，救灾物资调运更加高效快捷有序；确保自然灾害发生12小时之内，第一批救灾物资运抵灾区，受灾群众基本生活得到初步救助。

三、主要任务

　　（一）完善救灾物资管理体制机制及政策制度。各地要将救灾物资储备体系建设纳入本地国民经济和社会发展规划，健全政府主导、分级负责、地方为主、上下联动、协调有序、运转高效的救灾物资储备管理体制和运行机制。建立救灾物资储备资金长效保障机制，健全民政、发展改革、交通运输、铁路、民航等部门以及军地共同参与的救灾物资紧急调运应急联动机制，完善跨区域救灾物资援助机制。健全完善救灾物资管理相关法规政策，建立救灾物资库存更新、应急补充、分配发放和报废工作制度，进一步规范各环节工作流程。研究制定各类救灾物资相关国家和行业标准以及救灾物资储备库建设和认证标准，形成科学合理、门类齐全的救灾物资储备管理标准体系。

　　（二）科学规划、稳妥推进救灾物资储备网络建设。各地要综合考虑区域灾害特点、自然地理条件、人口分布、生产力布局、交通运输实际等，遵循就近存储、调运迅速、保障有力的原则，科学评估，统一规划，采取新建、改扩建和代储等方式，因地制宜，统筹推进各级救灾物资储备库（点）建设。在现有中央救灾物资储备库基础上，完善中央救灾物资库（代储点）布局，充分发挥中央救灾物资储备库在统筹调配国家救灾资源方面的主体功能和核心作用；各省（自治区、直辖市）、设区的市和多灾易灾县要因地制宜推进本级救灾物资储备库（点）建设，形成一定辐射能力，满足本行政区域内救灾工作需求；多灾易灾的乡镇（街道）和城乡社区要视情设置救灾物资储存室（间），确保第一时间处置和应对各类突发灾情，妥善安置受灾群众；形成纵向衔接、横向支撑、规模合理的“中央－省－市－县－乡”五级救灾物资储备网络。

　　（三）切实落实救灾物资分级储备主体责任。中央和地方救灾物资储备按照分级负责、相互协同的原则，合理划分事权范围，做好储备资金预算，落实分级储备责任，结合历年自然灾害发生频次及影响范围、群众生活习惯、民族习俗等，科学确定各级救灾物资储备品种及规模，形成以中央储备为核心、省级储备为支撑、市县级储备为依托、乡镇和社区储备为补充的全国救灾物资储备体系。中央储备需求量较大、价值较高、需定制定招、生产周期较长的救灾物资（如救灾帐篷、棉衣、棉被、简易厕所等）；省级可参照中央救灾物资品种进行储备，并视情储备价值较高、具有区域特点的救灾物资（如蒙古包、净水器、沐浴房、应急灯等）；市县级储备价值相对较低、具有区域特点的救灾物资（如毛毯、毛巾被、凉席、蚊帐、秋衣等）；乡镇（街道）和城乡社区视情储备一定量的棉衣、棉被等生活物资以及简易的应急救援工具，并根据气象等部门发出的灾害预警信息，提前做好应急食品、饮用水等物资储备。省级、市级救灾物资可视情将储备物资下移，向多灾易灾县（市）、乡镇（街道）分散储备，以提高救灾物资调运、分配和发放工作时效。

　　（四）积极拓展救灾物资储备方式。完善以政府储备为主、社会储备为辅的救灾物资储备机制，在目前储备库自储实物的基础上，结合区域特点，试点运行不同储备方式，逐步推广协议储备、依托企业代储、生产能力储备和家庭储备等多种方式，将政府物资储备与企业、商业以及家庭储备有机结合，将实物储备与能力储备有机结合，逐步构建多元、完整的救灾物资储备体系。建立救灾物资应急采购和动员机制，拓宽应急期间救灾物资供应渠道。积极调动社会力量共同参与物资储备，大力倡导家庭层面的应急物资储备。要根据自然灾害趋势预测意见和灾害实际发生情况，认真做好救灾物资应急储备工作，确保应急期间储备物资能够调得出、用得上、不误事。

　　（五）进一步提升救灾物资紧急调运时效。建立健全民政、发展改革、交通运输、民航、铁路等部门以及军队参加的救灾物资紧急调拨协同保障机制，完善跨部门、跨区域、军地间应急联动合作模式。各级发展改革部门要做好重大自然灾害救助物资调运的协调工作。各级交通运输部门要配合民政部门做好救灾物资紧急运输工作，做好运力储备和调度以及损坏公路、桥梁、港站的紧急抢修等应急交通保障工作。经国务院交通运输主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费。重特大自然灾害发生后，各中央救灾物资储备库要加强与本地铁路、交通运输等部门和物流公司的联系与沟通，及时做好物资调拨的各项准备工作，确保救灾物资能够迅速、安全运抵灾区，保障受灾群众基本生活需求。

　　（六）提升救灾物资全过程和信息化管理水平。根据救灾工作需要，灾区可视情设立临时救灾物资调配中心，负责统一接收、调配和发放救灾物资。强化救灾物资出入库管理，细化工作流程，明确工作责任，实行专账管理，确保账物相符。救灾物资发放点应当设置明显标识，吸收受灾群众推选的代表参与救灾物资发放和管理工作，并将物资发放情况定期向社会公示，接受群众监督。充分发挥科技支撑引领作用，积极推进救灾物资储备管理信息化建设，提升救灾物资验收、入库、出库、盘点、报废、移库各环节工作信息化、网络化、智能化管理水平。充分利用北斗导航定位系统、无线射频识别技术等，积极推进民政救灾物资发放全过程管理系统试点应用，加强人员培训和系统应用模拟演练工作。探索救灾物资管理大数据应用，实现全国各级救灾物资储备信息共享、业务协同和互联互通，促进救灾物资应急保障和管理水平整体提升。

　　（七）规范救灾物资供货渠道，确保质量安全。各级民政部门要严格遵守救灾物资招投标采购制度，规范采购流程，强化质量监督，根据质量监督部门提供的有资质检验机构名单，委托检验机构做好救灾物资质量检验工作，建立库存救灾物资定期轮换机制，确保救灾物资质量合格、安全、可靠。灾区各级民政、商务、质量监督、食品药品监管等部门要加强协调配合，保障灾区物资的市场供应，确保救灾物资质量安全。要特别重视救灾应急期间食品、饮用水的质量安全，充分考虑天气、运输等因素，尽量提供保质期相对较长的方便食品、饮用水。要安排专人负责在供货方交货、灾区接收、向受灾群众发放食品前等各个环节的验收工作，全面抽查检验食品质量，彻底杜绝将质量不合格食品发放到受灾群众手中。

　　（八）严格落实救灾物资储备库安全管理责任。各地民政部门要不断强化岗位职责，切实增强安全防范意识和防控能力，确保业务流程清晰、责任落实到人。健全完善24小时应急值守、安全巡查、日常考评等制度，及时修订相关应急预案，形成科学合理的安全管理制度体系。强化防火、防雷、防潮、防水、防鼠、防盗等安全措施，加强库管人员消防知识等培训，做好日常防范工作，提高应急处置能力。健全完善安全检查长效管理机制，突出做好灾害隐患的“再排查、勤巡查、常检查”，确保救灾物资储备库及存储物资绝对安全。

四、保障措施

　　（一）高度重视，加强领导。充分认识到加强救灾物资储备体系建设的重要性和紧迫性，将其纳入当地国民经济和社会发展规划，结合制定“十三五”规划和当地实际编制本地救灾物资储备体系建设规划，制定工作目标，明确工作任务和进度，按计划有序推进各项建设工作。坚持科学谋划、全面布局，统筹城乡、重点推进，合理确定重点建设项目，统筹布局救灾物资储备所必需的基础设施建设，加大在人员、资金、物资、装备、技术等方面的投入力度。鼓励多灾易灾和有条件的地区先行先试，逐步健全完善各级救灾物资储备体系。

　　（二）各司其职，相互协同。民政部门负责组织协调救灾物资储备体系建设，牵头开展救灾物资储备库建设、救灾物资招标采购、救灾物资储备网络管理平台建设等；发展改革部门负责救灾物资储备库建设项目审批和投资安排，加强救灾物资价格监督管理；财政部门负责救灾物资采购和储备管理经费年度预算安排；国土资源部门负责救灾物资储备库建设项目用地保障；住房城乡建设部门负责制定救灾物资储备库建设标准；交通运输部门负责协调指导开展救灾物资运输工作；商务部门负责保障灾区生活必需品市场供应；质量监督部门负责提供有资质的检验机构名单，配合做好救灾物资质量把关检验工作；食品药品监管部门负责指导检验机构做好灾区食品、瓶桶装饮用水、药品等救灾物资质量检验工作。

　　（三）整合资源，多元参与。坚持各级政府在规划编制、政策引导、资金投入、监督管理等方面发挥主导作用，加强部门间沟通和协调，优化整合各类社会救灾资源，积极寻求相关部门和社会各界帮助和支持，探索应用先进管理理念和引进市场机制等举措，完善相应激励机制、建立畅通的参与渠道，充分调动社会各方面力量参与救灾物资储备体系建设工作。