看见民间救援队——利弊之见：救援中的价值和瓶颈

       本文以救灾行动周期中“紧急救援”“过渡安置”“恢复重建”这三阶段为基础分类，梳理民间救援队的参与情况和实际救援行动，同时以2021年“7·20河南洪灾”为具体场景，整体分析民间救援队在实际参与救援过程中的作用及价值。

       根据相关研究及水域救援的经验资料^[1][2]，研究团队将7·20河南洪灾的灾情及需求情况按救援三阶段归纳总结如下，如表1所示：

表4-1 救援三阶段需求分布

       当遭遇灾情之时，各级政府组织、各地及各级指挥中心、国家救援队、专业救援队、基金会、民间救援队及其他社会组织均参与其中，形成了一个分工较为清晰的整体救灾供给格局，如下图所示。

其中，民间救援队的救灾供给具有两个明显的特点：一是以回应个体需求为主，灾区公共需求为辅；二是以一线救援行动为主，支持协调为辅。

图4-1 河南洪灾三个阶段的救灾供给格局

       从历次发生紧急自然灾害后救灾的情形来看，政府与“国家队”仍是救灾行动绝对的主体力量，但民间救援队在救援行动中的贡献仍不能被忽视，这份价值一方面体现在实施“救援”本身带来的结果，另一方面则来自“民间”二字所特有的优势。具体到河南救灾的场景中，其价值主要体现在以下四个方面：

       民间救援队能够在本次洪灾的紧急救援阶段发挥重要作用离不开其技术优势及技术装备特点。早期民间救援队主要由户外运动爱好者、医务人员、退伍军人等发起，具备相关专业知识及特长，技术起步早、视野更开阔，充分学习结合国外救援技术，积累了绳索、搜索、营救、舟艇、无线电通讯等方面的丰富储备形成差异优势。

       同时民间救援队参与洪灾救援所携带的大量救援车辆、冲锋舟、救生艇、发电机、破拆装置、消杀设备、抽水水泵等救援装备，也是紧急救援阶段必不可少的重要工具。部分民间救援队还具备应急通联和救援管理能力，有力支持了救灾指挥的现场管理、救援协调、灾情动态跟踪等工作。虽然与政府发起和管理的消防、武警官兵、以及地震矿山隧道航空救援等“国家救援队”相比，在一些细分专业领域例如堤坝损毁等场景，民间救援力量无法相比，但在应对洪灾等受灾面积大、散点多、水情复杂等救援场景时，民间救援队更具备优势。

       在灾情范围广，灾情复杂多样的情况下，有很多零散、个性化的救灾需求无法全面照顾，则需要民间救援队的救援力量进行补充。例如受灾村内某几户地势低洼居民被困的救援，一些特殊群体如伤员、孕妇、行动不便的老人孩童、残疾人等的转移等。

       在河南洪灾救援期间，由于范围广、涝点多，救助需求多，尤其在农村区域呈散点状居住，淹水后道路损毁或水深出入困难，只能依靠冲锋舟救援船等水上交通工具，民间救援队依靠其专业装备如同毛细血管一样能够深入搜寻受灾被困群众，顾及细微的救援需求。

       民间救援队的基本救援队伍单元规模普遍不大，组织架构扁平化，且在一定程度上具有相对独立的决策权，因此，决策与行动的及时性、灵活性，则成为其响应灾情的独特优势。

       民间救援队对灾害信息的敏感度高、始终保持着警惕，同时汇集了广泛的信息来源渠道，能够第一时间预警灾情并进入备勤状态确保救援及时。调研结果显示，民间救援队能够通过多种渠道第一时间了解灾害信息并研判决定是否出动救援。

图4-2 调研民间救援队的救援信息来源

       而从本次河南水灾的救援行动来看，民间救援队从研判到决策再到行动都体现了快速及时的特点，通常在几个小时内就能集结出队，在政府整体决策指挥救援需要时间进行通盘考虑的窗口期，民间救援队已经开始开展紧急救援。

       民间救援队具有较强的适应能力和灵活性，能够根据灾害情况的变化及时调整救援地点及策略，去往更需要救援的地方，并针对现场实际情况开展临时的分工和协作，保障有序救援。

       灾区百姓总能在身边看到、接触到甚至直接求助于身着各式各色的救援制服的民间救援队，这种亲民性既增强了现场的安全感，形成了良好的公众观感，能够有力促进互助互信的社会舆论。

       政府在历次灾后重建的部分投入了大量的资金，主要用来解决灾后的基建恢复问题，为灾后生活恢复正常奠定了良好基础，但其并未囊括灾后重建的全部内容，例如村庄内部集体道路等因管理权限没有归口被忽略，再如，村民们原有的生活方式重建需要软性的社会服务投入等。在此前提下，民间救援队基于其民间属性以及社会组织的身份，能够动员和撬动的资源大多为社会捐赠以及公益基金会资助，与政府灾后重建行动有效互补，例如为社区和乡村提供防灾减灾培训和应急技能指导，形成了“硬件建设+软性社会服务+灾民参与以工代赈+防灾减灾的长期指导”的灾后重建功能闭环。

       民间救援队独具他们“来自民间、服务民间”的价值，但不可回避的是，在自身发展和救灾参与方面仍面临诸多挑战，而背后所引出的行业建设和发展契机也更需要深入考虑重视和引导相应的行动。

       在国内，很多民间救援队的成立缘起于成员们朴素人道主义初心和投身志愿服务的热情，外加具备户外生存的能力兴趣，形成了民间救援队的组织源动力。但这与应急救援的危险性和高强度的资源消耗特性不断产生冲突：专业技术的掌握，需要投入大量的时间、金钱学习和实践才能积累；救援装备价格不菲，例如无人机、热成像仪、水下机器人等救援队员的“梦想”装备动辄几十万元，根本无力负担。大多数救援队的现状是经费装备队员自筹、利用业余时间投入培训和演练…

       这就引出了民间救援领域的组织动力与组织可持续性的矛盾：为了坚守救援志愿精神，不少队伍不愿开展有偿救援，因此很难从救援服务本身获得收入，大部分队伍从成立到运营一直依赖成员自筹资金。但学习、培训、装备、保险保障、救援消耗，无一不需要资金支持，很多救援队是“搭钱搭命搭时间”地维持队伍。但如果为了追求收费服务，或降低救援成本，改用便宜的低性能/低质量装备，可能会异化或者瓦解救援行为的源动力甚至造成救援风险。

       这种矛盾时刻考验着救援队长的管理水平，也不断挑战着一支救援队整体的士气。因此不难理解：救援队在灾时面临的问题，其实是平日困难的又一次集中体现，缺乏稳定的收入支持，队伍长期依靠队员或队长单方面毫无保障的付出和投入，并不能带来一支队伍长期、可持续的发展。所以，民间救援队的长效保障机制、行业支持和队伍的自身治理，便成了问题的现实与延续。

       回归到前文所说的民间救援队的缘起和初心，也就不难理解这个行业会存在入门门槛低的客观情况：救援现场的确出现了很多没有注册、没有救生艇、没有救援证、甚至不会开船，临时组建队伍过来参与救援的“爱心人士”凭一腔热血奔赴灾区，可能会导致新闻里出现的“救援队被救援”现象，这个部分象征了救援队的缘起和薪火相传的志愿传承。

       但救援关系生命安全，容错率极低，救援环境复杂多变，因此要求救援人员具备高度的专业素养和操作技能，严格遵循操作规程、使用正确的救援设备和方法，还需要具备丰富的知识和经验，以便在不同的环境中做出判断、采取适当的救援措施。对专业的要求能降低事故风险、保障救援行动的安全。

       不同的民间救援队资金水平、技能水平不一，因此专业梯度层次不齐，同时各自的专业特长和组织定位也存在差异。这在其他领域中是正常现象，不同能力水平和不同定位的企业在市场中发挥不同的作用，都是市场选择机制中不可或缺的一部分，在社会组织为主体的社会选择机制中亦是如此。但是，在不同救援队之间的能力差异和专业分层，却导致了专业鄙视。总之，行业中期待更加专业的队伍，而这样的要求也带来了对这一领域整体发展的挑战：

       如何才算专业？如何评价专业？目前救援行业里尚没形成共识的评价体系和技术发展路径，虽然当下应急管理部已出台社会力量队伍建设标准，但如何达成这样的标准、是否有足够的行业支持呢？

       如何帮助救援队对自身进行能力评估及开展建设？对应的技术标准、技术发展路径仍需探索。

       如何既不辜负公众参与救援服务的热情，又确保救援队发挥各自的特长和优势？这是救援队可以单独解决的吗？

       在关于河南洪灾中的报道仍有这样的声音，认为民间救援队在现场是“形式主义”、“走马观花”，救援依然只能、必须靠“国家力量”。但根据对多访谈的信息溯源和整理，发现在救援队的视角下有着另一重解读：

       参与救援的队伍管理能力和行为规范存在差异：在实际应急救援场景中，救援队伍的专业能力、管理经验差别很大，行业里也缺乏通用的准则，这导致并非所有的队伍都有清晰的队员行为规范准则，部分成员可能因为在救援过程中出现表现出一些不得体的举动，一旦被放在聚光灯下，则可能会遭受指责。

       救援队伍资金来源不稳定、有对队伍进行形象塑造的内在需求：并非所有队伍都有稳定的来自政府或者基金会资助，部分救援队需要通过一些通过拍照、记录救援现场等方式来保存救援成果、展示救援的艰辛，用来“自我营销”、塑造自身形象，提升自己在公众和资助方面的关注度，从而让更多人了解工作成果、吸引加入或获得资源支持。

        因此这种现场的“做秀”并非不能理解，但这种情景的整改，则必要从行业行为管理规范、资源支持体系和队伍形象塑造等多方面入手，确保救援队行为与公众对救援队伍的信任度能够匹配。

       救灾行动中信息协同是基础，根据信息的行动协同才能确保救灾有效。现在，一些救援队已经探索出的通过“协调中心”进行社会力量协调的机制，正在发挥作用：各地前线指挥部由政府主导进行分区域的统一救灾及物资协调；“协调中心”临时指挥组织配合，加上社会力量的自发体系，成为互补。这一定程度上解决了救援过程中的信息误差问题、部分实现了按需救灾，但也仍然存在挑战，依然存在扎堆、饱和，救援力量被浪费的情况。

       由于救灾过程中灾区的需求变化快，信息协同上存在难度，确实无法完全实现整体规划下的“完美协调”。但是如何让民间救援队在过程中利用自身灵活、敏捷的组织优势发挥潜力、缓解问题，实现一线救援的灵活联合行动仍需要不断实践和行业内机构的共同努力。

       通过以上分析已经能部分看到民间救援队群体在应急救援领域所发挥的重要作用，后续将继续延续呈现在具体的救援场景下民间救援队的协作如何发生。

[1] 申永丰. 转型期非政府组织参与公共危机治理的困境与出路[J]. 重庆大学学报(社会科学版),2010(6)。

[2] 韩俊魁, 赵小平等. 中国社会组织响应自然灾害研究-以2008年以来中特大地震灾害为主线[M]. 北京:社会科学文献出版社, 2016。